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“交通、产业、空间”三要素协同规划
来源:中国交通报    发布时间:2014-04-03
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 3月16,中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划(20142020年)》(简称《规划》),这是今后一个时期指导全国城镇化发展的宏观性、战略性、基础性规划。《规划》突出强调,要“强化综合交通运输网络支撑”。提出,“完善综合运输通道和区际交通骨干网络,强化城市群之间交通联系,加快城市群交通一体化规划建设,改善中小城市和小城镇对外交通,发挥综合交通运输网络对城镇化格局的支撑和引导作用。”

 如何理解《规划》对交通运输发展提出的新要求,如何推进并加快建设与新型城镇化相适应的综合交通运输体系,在建设中有哪些需要注意的问题,本报特别邀请相关专家对此进行深入解读。

 

作者:国家发展和改革委员会城市中心综合交通规划院院长张国华

 

 解决好人的城镇化,根本所在是解决就业和住房问题,其他权利都是附属。基于不同的经济条件和交通运输条件的变化,产业的空间转移和人口的流动是影响城镇化发展的关键所在。

 国家新型城镇化规划下综合交通体系构建面临的挑战与机遇

 经过改革开放30多年来的持续努力,我国国民经济体系和产业发展在全球扮演着越来越重要的角色,特别是过去10年取得的成绩让世界瞩目,也是中国经济社会、城镇化、综合交通系统快速发展的“黄金十年”。同时综合交通体系构建与我国社会经济可持续发展、城镇化进程有序推进等诸多矛盾日益凸显:(1)国家级重大交通设施与城镇空间、产业布局不够匹配的现象时有发生;(2)忽视城市交通网络结构对城市空间结构的重大影响;(3)交通、产业、城镇的中央“条”形管理与地方城市“块”状发展之间的矛盾日益凸显;(4)交通、产业、城市规划编制各自独立,技术封闭,统筹协调任务艰巨。

 《规划》指出我国要走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。解决好人的城镇化,根本所在是解决就业和住房问题,其它权利都是附属。基于不同的经济条件和交通运输条件的变化,产业的空间转移和人口的流动是影响城镇化发展的关键所在。

 历史经验证明,交通运输系统的革新带来城镇化发展和产业变革,产业的升级转型和空间转移是与城镇化发展、综合交通体系的建设相伴而生、相伴而行的。产业升级转型和空间转移,根本上是遵循市场“那只看不见的手”所主导的一般经济规律,“农业、工业、服务业中心地”产业区位模型解释了“一、二、三”产业的空间布局均与交通之间具有紧密的关联机制。此外,重大项目的安排也会对相关产业和配套产业空间选择起到积极的引导作用。

 在新型城镇化战略指导下,综合交通体系的网络构建如何支撑城市群产业体系的转型升级和空间转移、与城镇空间结构的优化调整协同等面临一系列挑战:(1)国家级重大综合交通设施在城市空间上如何与产业集群及具有国际竞争力的城市群实现互动发展?(2)区域综合交通网络如何发挥支撑中心城市对城市群的带动引导作用,并促进区域的合作与分工?(3)城市发展模式的转型及空间结构的重构如何与公共交通优先战略相匹配?(4)综合交通枢纽建设如何与区域产业升级、城市功能组织协调推进?

 在国家新型城镇化战略下,就“交通”论“交通”,就“产业”论“产业”,就“城市空间”论“城市空间”的传统城镇化发展模式,都已经难以为继。交通与土地一体化、交通引导产业发展等理念逐步成为大家的共识,但三者的结合仍有诸多不尽如人意的地方。

 构建“交通、产业、空间”三要素协同的新型综合交通规划技术体系

 破解三者协同的困局,关键在于打破行业管理和地方行政管理壁垒,立足于全球化的国际视野、区域一体化的国家视野、城乡一体化的地区视野,剖析产业链条全球组织、空间集聚等基本市场经济规律,建立综合交通网络构建与城市群产业转型转移之间关联机制的新理论;建立城市群空间、产业和交通三者高度协同、交互融洽的新理论方法和发展规划体系。

 通过研究产业集聚与运输成本之间的互动机制、产业集聚与综合交通设施之间的空间协同关系,建立交通、产业和空间的新型三要素协同理论。按照不同类型的集聚产业和交通运输成本的敏感度相关性,可以划分为资源、资本和信息三大集聚类型,分别对应于经济、经济与时间兼顾以及时间三类运输成本。综合交通系统与产业聚集的空间协同理论包括:水运和货运铁路主导的交通方式可提供低成本运输,在港口与铁路货站周边集聚的是资源型产业;汽车和公路运输可实现门到门的运输,可以兼顾运输的经济和时间特性,对应于主导集聚资本型产业;航空和高铁主导的高速交通系统可以实现人的高效、快速流动,以高端生产性服务业为代表的信息集聚型产业对时间成本敏感度高,而对经济成本敏感度较低,中央商务区发展成功与否与空港等对外交通设施关系密切。

 新型综合交通规划体系的基础理论是交通、产业和空间的新型三要素协同模型,在内容上以综合交通、产业布局及空间结构在城市群层面的协同为重点,技术方法上则采用空间分析方法,通过空间关系梳理和空间结构把握,提炼要素并建立空间分析模型。

 作为国家新型城镇化主体形态的城市群,其综合交通体系应首先适应经济全球化新趋势,抓住产业全球重新布局的机遇,促进生产要素国内外高效有序流动,全力提升主要城市群国际航运体系的竞争力,适度超前建设城际层次的综合交通体系引导城市群发展,支撑中心城市对城市群的带动引导。

 国家新型城镇化规划战略下综合交通体系规划的实现路径

 首先要进行基础研究。通过空间分析方法梳理城市群和中心城市层面的城镇空间、产业集聚和综合交通的特征;通过新型综合交通规划理论识别区域、城市以及内外衔接方面的问题;通过不同历史阶段产业、空间和交通互动发展的演变规律,提出综合交通体系、产业布局、用地结构等需要规划统筹的核心问题。

 其次,要做到要素协同。在国民经济与社会发展规划、主体功能区规划及产业规划指导下,识别产业集聚的区位差异与优势,提出资源、资本和信息三种集聚型产业的区位选择建议;在城镇体系规划和城市总体规划等相关规划指导下,明确空间结构,提出城镇等级与规模、职能结构、城市发展方向和区域战略空间节点等;在综合交通运输体系规划和铁路、公路、民航、水运等相关对外交通规划指导下,梳理综合交通系统,规划对外综合交通体系及枢纽的空间布局,包括高速公路及公路网的完善、出入口调整,高铁、国铁、城际等多层次轨道系统选线、选站,机场、港口的区位选址及集疏运系统规划等。更重要的是,分别基于全球、国家、区域和地区四个视野的审视,进行流动空间、承接空间、地方空间和边缘空间四种空间价值的识别,通过要素空间协同模型对上述要素进行统筹协调、互动优化。城际、市郊铁路等区域快速轨道交通是缩短城际距离的最高效运输方式,加强以多层次轨道网络为主体的城际交通网络与城市群、城市空间结构优化及产业布局调整的协同,应该成为城市群为主体形态的新型城镇化战略实施的关键所在。

 最后,做好中心城市的骨干交通网络,关键在于落实好国家公共交通优先发展战略和综合交通枢纽体系建设。通过城市功能结构、用地布局和“两网两枢纽”(快速路网和快速轨道网,客、货运枢纽体系)三者间协同分析,将以道路为主体的传统发展模式转变到以轨道为主体的公共交通模式去组织城市,实现以下目标:

 1)规划快速路网支撑城市空间拓展,快速轨道网引导城市空间重构,客运枢纽体系契合城市中心体系,货运枢纽体系衔接产业布局;提高土地利用效率和提升人口密度,实现劳动力、资本和技术在城市地理空间上的高度集中,为以创新为导向的生产性服务业发展提供空间条件。

 2)提出对城市中心体系及产业布局的调整及完善建议;

 3)提出对空间布局和重构的建议。达到交通、产业和用地的三者高度匹配,实现产业组织和空间组织的效率提升。

 综合交通枢纽体系规划应突破以往公铁水空“各自为政”、对外与城市枢纽间相互脱节、枢纽与周边产业布局相互孤立等“条块”式的规划模式,转向寻求促进枢纽特性与产业布局融合、引导并支撑多式联运的新型一体化规划技术体系。

 国家新型城镇化规划战略下综合交通枢纽体系规划

 具体来讲,基于城市的规模等级、功能定位、产业布局等现状基础及参与全球经济竞合的未来潜力,动态衡量城市在国家及区域综合交通运输网络布局中的枢纽地位,以支撑城市战略产业竞争力提升为中心任务,综合确定城市的战略枢纽功能及布局,并对国家及区域规划予以反馈。以城市战略枢纽、空间结构、用地布局为依托整合都市区范围客货运枢纽体系,包括枢纽体系构成、功能、布局、规模、技术标准等,结合内外综合交通网络确定都市区客货运输走廊。

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